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社会法制

时间:2020-07-18

2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议在北京人民大会堂闭幕。会议经表决,通过了关于修改刑事诉讼法的决定、新修订的人民法院组织法、新修订的人民检察院组织法等。摄影/中新社记者盛佳鹏

导读:改革与法治,如鸟之两翼、车之两轮。司法体制改革是一项关乎全局的重大政治体制改革,在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位。履职一年多来,十三届全国人大常委会通过及时推进相关立法,将改革成功经验上升为法律,为进一步深化司法体制改革保驾护航。

今年4月,十三届全国人大常委会第十次会议表决通过了新修订的法官法和检察官法(以下简称两官法)。据了解,这是两部法律实施二十多年来的最大规模修改,也是十三届全国人大常委会通过立法确认和巩固司法体制改革成果的一次生动实践。

司法体制改革是一项关乎全局的重大政治体制改革,在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对深化司法体制改革、保障司法公正作出一系列决策部署,司法体制改革取得重大成果。坚持立法与改革相衔接、相统一,确保重大改革于法有据,及时将改革成功经验上升为法律,是党的十八大以来全国人大及其常委会立法工作的突出特点。这一点也体现在本届全国人大常委会以法治推进保障司法体制改革方面。

履职一年多来,十三届全国人大常委会坚决贯彻党中央关于司法体制改革的决策部署,通过制定新法律、修改现行法律、作出授权决定等方式,及时推进相关立法,确保重大改革举措依法有序推进、落实到位,在法治下推进改革,在改革中完善法治,为进一步深化司法体制改革保驾护航。

公正是法治的生命线。党的十八届四中全会提出,必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

完善司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,都是司法体制改革的基础性、制度性措施,牵一发而动全身。据了解,近五年时间里,司法体制改革一路披荆斩棘,四项改革任务已在全国普遍落地生根。

充分吸收改革经验和成果,十三届全国人大常委会于2018年10月对人民法院组织法和人民检察院组织法(以下简称两院组织法)这两部实施近40年的我国司法制度的支柱性法律进行首次大修,后又于2019年4月对法官法和检察官法这两部法官制度、检察官制度的专门法律作出修改。其中,新两院组织法进一步完善了法院、检察院的设置和职权;新两官法落实保障公正司法、提高司法公信力的要求,在总则中增加了加强对法官、检察官的管理和监督的规定,作为立法目的之一,并对法官、检察官的职业伦理、履职的基本原则等作了明确规定。此外,司法体制改革取得的具体成果和积累的经验在四部法律的修改中均有所体现。

司法责任制改革作为司法体制改革的基石,对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。习近平总书记强调,要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。

对此,新两院组织法在总则部分明确规定,人民法院、人民检察院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制,并就完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责,以及完善检察官办案责任制,落实谁办案谁负责等内容作出针对性规定。新两官法则分别在法官、检察官的职责中规定,法官在职权范围内对所办理的案件负责、检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责,明确了司法责任制的界限。同时,新两官法还规定设立惩戒委员会,负责从专业角度审查认定法官、检察官是否存在违反职责的行为。

建立和完善司法人员分类管理制度,被认为是司法体制改革的一大“重头戏”。党的十八届三中全会提出,建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。党的十八届四中全会进一步提出,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。

相关改革取得了显著成效。最高人民法院院长周强2018年3月在十三届全国人大一次会议上作工作报告时指出,全国法院从211990名法官中遴选产生120138名员额法官;积极开展法官助理、书记员职务序列改革,充实审判辅助力量,实现85%以上人员向办案一线集中。时任最高人民检察院检察长曹建明则表示,检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理格局基本形成。检察官员额制全面推开,从原有16万名检察官中遴选出员额内检察官8.7万名,入额检察官全部配置在办案一线,实行动态管理。

在落实司法人员分类管理要求方面,为了加强法官、检察官队伍正规化、专业化、职业化建设,新两院组织法明确法官、检察官、司法辅助人员、司法行政人员实行分类管理,法官、检察官实行员额制,同时完善两院领导人员的任职条件。新两官法则对法官、检察官的政治素质、业务素质等作了全面要求,不仅在总则的立法目的中规定要全面推进高素质队伍建设,还对两官的任职条件、晋升、考核等方面作出规定。

为保障审判权、检察权依法独立公正行使,新两院组织法新增“行使职权的保障”专章,明确规定任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。两官法在修订中也特别注重对法官、检察官依法履职的保障,在总则中作出规定的同时,还规定了相关救济措施。

此外,四部法律的修改对有些还在试点过程中且未形成共识的改革不作出规定或者仅作原则性、概括式规定,为下一步深化改革提供了方向、预留了空间。例如,新人民法院组织法第十五条采取了“列举+等”的立法表述方式,规定专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等,为未来深化改革过程中设立其他专门法院提供了改革空间。

有评论指出,新两院组织法和新两官法的颁行,将司法体制改革成果上升为法律,对完善司法管理体制和审判权运行机制,确保司法体制改革行稳致远,进一步提高司法公信力,具有重要意义。

开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点,是落实党的十八届四中全会有关改革部署的重大举措,对完善刑事诉讼制度、优化司法资源配置、依法及时有效惩罚犯罪、加强人权司法保障具有重要意义。刑事案件速裁程序试点工作的开展则有利于进一步完善刑事诉讼程序、提高审理刑事案件的质量与效率。

2014年6月,全国人大常委会作出决定,授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作;2016年9月又作出决定,授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作,速裁程序试点纳入新的试点继续进行。根据决定,试点期满后,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律。

最高人民法院提供的数据显示,截至2017年11月底,18个试点地区共确定试点法院、检察院各281个,适用认罪认罚从宽制度审结刑事案件91121件103496人,占试点法院同期审结刑事案件的45%,其中检察机关建议适用的占98.4%。时任最高人民检察院检察长曹建明2018年3月在十三届全国人大一次会议上作工作报告时指出,2014年6月起在18个城市开展为期两年的刑事案件速裁程序试点,共对5.6万件轻微刑事案件建议适用速裁程序,审查起诉周期由过去平均20天缩短至5天。这一串数字表明,在我国,认罪认罚从宽制度、速裁程序试点工作取得了成效。

历经三次审议,2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议高票表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定。刑事诉讼法是规范刑事诉讼制度的基本法律,此次修改备受关注。其中一项重要内容就是在总结上述两项试点工作经验的基础上,将实践中可复制、可推广的行之有效的做法上升为法律,完善刑事案件认罪认罚从宽制度、增加速裁程序。

具体而言,在完善刑事案件认罪认罚从宽制度方面,新法在第一编第一章就明确了刑事案件认罪认罚可以依法从宽处理的原则,并对相关程序进行规定,包括侦查机关告知诉讼权利和将认罪情况记录在案;人民检察院在审查起诉阶段就案件处理听取意见,犯罪嫌疑人认罪认罚的,签署认罪认罚具结书;人民法院审查认罪认罚自愿性和具结书真实性合法性等。法律还增加规定,犯罪嫌疑人认罪认罚,有重大立功或者案件涉及国家重大利益的,经最高人民检察院核准,可以不起诉或者撤销案件。

新修改的刑事诉讼法还专门增加一节对“速裁程序”作出规定。新法规定,基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件,案件事实清楚,证据确实、充分,被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的,可以适用速裁程序,由审判员一人独任审判。新法还规定,适用速裁程序审理案件不受刑事诉讼法规定的送达期限的限制,一般不进行法庭调查、法庭辩论,但在判决宣告前应当听取辩护人的意见和被告人的最后陈述意见,应当当庭宣判。同时,法律还规定了六种不适用速裁程序的情形,并对办案期限和不宜适用速裁的程序转化作出规定。

“刑事案件认罪认罚从宽和刑事速裁程序,不仅是深化司法体制改革中的重要改革举措,也是司法实践中形成的可复制、可推广、行之有效的宝贵经验。”全国人大常委会法工委刑法室主任王爱立表示,将这些改革举措和经验上升为法律,对巩固和助推深化司法体制改革成果、进一步完善中国特色的刑事诉讼制度有着重要意义。

人民群众是依法治国的基本力量。作为人民群众了解司法、参与司法、监督司法的直接形式,人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,也是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。

党中央多次就人民陪审员制度改革作出重要部署,为改革提出了明确方向和政策要求。党的十八届三中全会决定指出,要广泛实行人民陪审员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。十八届四中全会决定提出,完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,提高人民陪审制度公信度,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。党的十九大报告进一步强调,要健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治。

2015年4月,全国人大常委会通过关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定,授权在10个省(区、市)选择50个法院开展为期两年的试点。2017年4月,为进一步研究解决改革试点中的难点问题,全国人大常委会作出决定,将试点期限延长一年。

根据最高人民法院提供的数据,试点以来,人民陪审员共参审刑事案件30659件,民事案件178749件,行政案件11846件,占一审普通程序案件的77.4%。由人民陪审员参与组成五人以上大合议庭审结涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件3658件,取得了良好法律效果和社会效果,为相关立法工作积累了有益经验。

2018年4月27日,十三届全国人大常委会第二次会议高票表决通过了人民陪审员法。据了解,人民陪审员法共32条,对人民陪审员的选任、参审范围、履职保障、退出和惩戒机制、管理保障措施等作出了详细规定。

人民陪审员制度改革试点的主要内容包括扩大选任范围和改革选任方式、发挥人民陪审员参审作用、探索事实审和法律审逐步分离、提升人民陪审员履职保障水平等。最高人民法院政治部副主任林文学表示,试点工作积累了宝贵经验,在人民陪审员法中都得到了体现。

有评论指出,全国人大常委会审议通过人民陪审员法,标志着我国人民陪审员制度改革试点三年来取得的成功经验,上升到了法律层面。这部专门法律的出台,有利于扩大司法领域的人民民主,有利于弘扬社会主义核心价值观和法治精神,有利于架起人民法院与人民群众的沟通桥梁,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

除了通过制定、修改法律确认和巩固司法体制改革成果,本届全国人大常委会还于2018年4月作出关于设立上海金融法院的决定,探索对金融案件实行集中管辖,推进金融审判体制机制改革,提高金融审判专业化水平;于2018年10月作出关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定,落实十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议提出的建立国家层面知识产权案件上诉审理机制的重大部署,进一步强化知识产权司法保护,优化科技创新法治环境。

立法是依法治国的前提和基础,立法为改革提供法治动力。履职一年多来,十三届全国人大常委会主动适应改革和经济社会发展需要开展立法工作,为司法体制改革在法治轨道上顺利推进提供了良好的法律保障。做好改革发展稳定各项工作离不开法治,改革开放越深入越要强调法治。下一步,全国人大常委会还将坚决贯彻落实党中央决策部署,在总结以往经验的基础上,继续做好与改革相关的立法工作。

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