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社会法制

时间:2020-06-06

根据日前全国人大常委会工作报告的披露,“个人信息保护法”已成为“下一步主要工作安排”,这表明中国首部针对个人信息保护的专门立法即将完成。

中国目前个人信息保护当然不是“无法可依”,但分散在多部法律之中,专门的个人信息保护立法在解决法制的统一上确有必要。不过,对于个人信息保护的立法目标而言,形式上的法制统一固然重要,更为关键的环节却在于个人信息保护的执法保障机制。即“个人信息保护法”最重要的是确立一套当个人信息被侵害、滥用之际有效的救济机制。

由于草案尚未公开,笔者尚不清楚目前关于这一个人信息保护立法关键的保障机制的设计细节,但结合国际立法经验以及当前我国个人信息保护的法律实践,公益诉讼机制应当成为个人信息保护的重要内容,值得立法引入。

一般来说,赋予个人诉讼权利,由司法机关通过诉讼途径进行保护是最直接的救济机制。从国际立法先例来看,以《美国加州消费者隐私法案》(简称CCPA)和欧盟《一般数据保护条例》(简称GDPR)为代表,二者均采取了限制私人诉权、以专业行政执法机构的行政执法保护为主的保障机制。其理由是,在个人信息侵权领域,一方面在法理上实质性损害和因果关系问题还存在较大争议,另一方面在数字经济时代,保护个人信息同时是对信息科技企业的经营发展进行直接限制,采取个人诉讼为主的保障机制可能导致过度诉讼,存在滥诉风险,不利于平衡隐私保护和市场活力之间的关系。

CCPA和GDPR的立法模式值得参考,但不宜盲目照搬。在限制个人诉权上,我们面临的问题与其说在于个人过度诉讼的风险,不如说是个人维权力量在采集、利用个人信息的市场力量面前过分弱小,维权的实际成本过于高昂而事实不能。

如果寄希望于行政监管部门,窘境在于目前的执法积极性和力度均存在相当的提升空间。以对个人信息保护负有责任的互联网平台的监管为例,《网络安全法》实施至今,在企业平台自查自纠的过渡期后,我们并未看到行政执法力度的明显加大;从近年来侵犯个人信息刑事案件的明显快速增长来看,市场力量对个人信息的侵害、滥用甚至已经形成了强大的黑色产业链,有愈演愈烈之势。

在这种形势之下,制定个人信息保护法,其执法保障机制就显得尤为重要,我们实际可以选择的执法保障、救济机制其实有限。笔者之所以强调引入公益诉讼机制,不仅在于公益诉讼可以破解当前行政执法、保护力度不够的困境,而且当前还存在难得的制度建设契机。

首先,从立法目标上来说,个人信息的有效保护显然不仅仅是个人权利保障问题,而是存在高度的公益属性,和公益诉讼的设计理念高度契合。而且公益诉讼的前置程序可以实现排除滥诉风险。结合当前个人保护力量过分弱小的实际,公益诉讼通过检察机关进行可以有效排除不当干扰,反而更有利于个人信息的有效保障。

其次,公益诉讼从实践来看,通过诉前程序解决争议问题,既可以实现对行政执法部门的有效监督,促使其积极履职,而且由于大部分案件可以预期在诉前程序解决(张军检察长在工作报告中称,坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态),反而进一步提高了保护效率。

第三,目前存在引入公益诉讼机制的有利时机。公益诉讼制度经2017年修改民事诉讼法和行政诉讼法正式确立以来,目前范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈名誉保护等领域。党的十九届四中全会已经要求“拓展公益诉讼案件范围”,鉴于个人信息保护的公益性和重要性,在个人信息保护领域引入公益诉讼存在难得的制度契机,而且已经有地方检察机关(如上海)开始了尝试。

总之,我们虽然期待专门、系统的“个人信息保护法”,但“徒法不足以自行”,在个人信息保护上,引入公益诉讼机制将更有利于实现个人信息安全的立法目标,值得立法机关认真考量。

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